改进农民工政策需要解决的一些理论和认识问题
我国在上世纪60年代形成的城乡分割的制度体系，在进入市场经济体制后，虽然有所松动，但基本框架依然发挥着主导作用。这种城乡分割的制度体系，已经形成了固化的利益结构。要改革这种制度，实际上是进行一种利益结构的调整。这种改革不但要有很长的过渡期，而且还需要走出理论和认识方面的一些误区，为恰当的政策调整奠定基础。
加深对大城市在中国城市化进程中作用的再认识
近些年来，我国城市化方针有了很大调整。由“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针”，到“大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”，并提出了“城镇密集区”的概念（实际上就是都市圈概念）。
在《第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》中城市化的方针为：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”在城镇化空间格局问题上，特别强调“以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”。
大城市和都市圈（都市带、城市群）的发展体现了世界各国城市化进程的规律。目前，东京、阪神、名古屋三大城市群，集中了日本65%的人口和70%的国内生产总值；由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡组成的五边形大都市区，集中了欧盟40%的人口和50%的国内生产总值；美国67%的国内生产总值集中在大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区三大城市群地区。
许多学者经过研究认为，一些发展中国家、尤其是东亚的后发展国家，在城市化的发展中，以大城市为中心的都市圈起着非常大的作用。这是因为“大城市可以形成一种生态上的聚集效应，通过规模聚集产生许多新的行业和职业，从而可以创造出‘超比例就业机会’。”而且都市圈有利于发挥空间聚集效应，大城市比小城市更有利于土地、能源和资源的节约。
国家统计局的调查表明，2004年到大中城市的农民工占到跨省流动农民工总数的60%以上。有的专家根据2000年第五次人口普查数据计算，按外来人口占本地户籍人口的比例区分，比例较高的17个城市占了全国外来人口总数的44.23%。外来人口比重排前4位的城市分别是深圳、上海、北京、广州。武汉、重庆、昆明、成都等几个中西部中心城市在吸纳外来人口方面也有着比较强的能力。可见，我国的实践也证明：大型中心城市在城市化和聚集外来人口方面有着极大的优势。
在中国城市化的进程中大城市和都市圈无疑将起到主要带动作用，不应把大城市和都市圈的发展与就近就地转移对立起来。中西部大城市对外来人口的吸引作用已经证明了这一点。随着中央对西部开发和中部崛起政策的落实，中西部的大城市还会起到更大的作用。随着国家对地区间财力不平衡的逐步调控，对中西部的投资力度的不断加大，外来人口对上海、北京等东部大城市的压力还会进一步减少。
像上海、北京这样的特大城市，其吸引力就在于他创造着巨大的就业机会。那么，大城市的容纳能力是否是有限的呢？实际上真正的制约条件是土地和水资源。
笔者建议，应该在大城市市区普遍规划建立低价商品房和廉租房。建在市内的低价商品房和廉租住房的主要顾客是外来人口，既包括白领也包括蓝领、及外来的个体经营者。如果在市内各地普遍建设这种房屋，还会吸引一批户籍人口中工作与住房较远者租住。这些人在郊区有大房子，在市内为上班近而租住一个小房子，这种办法还会起到缓解城市交通的作用。因此，在城市规划中必须就低价商品房和廉租房做出适当安排，而且所有的城区都应该安排低价商品房和廉租房的建设。低价商品房必须要高密度、小面积、低物业费，不然无法实现低价的目标。低价商品房不应特意限制买主，只要适用一般商品房相同的政策即可。廉租房只能由政府出租，不得转租。
外来人口聚集区会成为贫民窟吗？
随着农民工流入的增加，全国各大城市的城乡结合部都形成了一批外来人口聚集区。这些外来人口聚集区的规模从几千人到几万人，但其社区范围一般都以原来的村落为界限，规模也受原来村落规模的限制。在这些村庄里，外来人口的数量超过本村户籍居民，甚至是本村人口的数倍。这些外来人口绝大部分是农民工，基本是租住当地农民的出租房，有不少当地农民为了增加收入，还新盖了不少房屋，有的在自家的院内，有的私搭乱建，占用街道和公共面积。有的聚集区内的外来人口主要在外面工作，而在此居住；也有的聚集区既是外来人口的居住地，也是他们的主要就业地。由于大量外来人口的聚集，于是就形成了专门为这些人服务的一些产业，如小商店、小餐馆、小理发店和一些娱乐场所，以及与时俱进的网吧。一些形成时间较长、规模较大的聚集区还形成了一些非正规的社会结构，甚至有些地方已经出现了形成黑社会的苗头。在这些聚集区无业人员的比重较高。在上海、北京这种外来人口聚集村都已经有几百处之多。这是外来人口管理工作的重点所在。如何处理外来人口聚居区问题，有许多问题值得探索和讨论。
这些外来人口聚集区有的在城市规划区以内，有的在城市规划区以外。在城市规划区以内的，各地一般都称之为“城中村”。近几年来，各大中城市在整顿城市环境的过程中大都在搞“城中村”改造。“城中村”问题也引起了各方面的关注，对此形成不同的观点。
外来人口聚集区中不少属于“城中村”。不论是否是“城中村”，外来人口聚集区的功能和存在问题是一致的。区别在于，“城中村”因在城市规划区以内，未来基本上会被拆迁。而那些城市总体规划区以外的聚集区将长期存在。
外来人口聚集区有着两种基本功能。其一是外来人口的居住地。外来人口现在已经成为各大城市人口的有机组成部分。由于外来人口在本地就业必须有居住地，城乡结合部的聚集区就是大部分外来人口的居住地。不论居住条件好坏，目前这些聚集区是起到了外来人口居住地的功能。
第二个功能是就业地。一些聚集区的村庄还是外来人口的主要就业地。如上海浦东新区三林镇的天花庵村有大片的非正规工业区，有各种工厂200多个，成为村内外来人口的主要就业地。另外，由于人口的聚集，必然产生一些与居住人口相适应的衍生产业。主要是为居住人口服务的商业、饮食、娱乐场所。这些行业本身就会成为一种就业岗位。估计会占到聚集区外来人口的10%左右。
外来人口聚集区也普遍存在一些共性问题。一是环境卫生差。由于村内人口增加过多过快，许多村的集体经济实力无法应付所产生的垃圾清运、公共厕所建设和清扫等，政府也未介入外来人口聚集区的公共事务，所以造成了环境卫生差的情况。二是治安情况差。一方面是村民自治组织无力管理这么多人口的社会治安，另一方面，政府的管理力量也明显不足。治安力量的不足和管理真空的出现是这些地区治安混乱的主要原因。由于治安混乱，黄赌毒等各种社会丑陋现象必然滋生。所以，有人把“城中村”称之为城市中的毒瘤。三是私搭乱建严重，村内建筑畸形发展。这主要是由于出租房收益不错，也有的地方是为了在拆迁时多得补偿，所以私搭乱建非常严重，村内街道越变越窄，公共设施和用地受到侵占。
我国大城市的外来人口聚集区与一些发展中国家的贫民窟有何异同？这是一些决策者和城市管理者非常关注的问题。在拉美国家和东南亚的一些发展中国家的城市化过程中都出现了严重的贫民窟现象，这也成为一些学者反对发展大城市和要求限制农民工的一个重要理由。
何谓贫民窟？2002年联合国人居署结合各国的情况给贫民窟下了一个定义，即如果一个居住区内缺乏足够的饮用水、卫生设施、安全的租约、稳固的房屋，以及足够的住房面积这五项指标中的任何一项，就可以被定义为贫民窟。这是一个非常宽泛的定义。从表面现象来看，我国的外来人口聚集区与贫民窟确实有相似之处：环境脏乱差、治安混乱、低收入人口大量聚集。从这个意义上讲，按照联合国人居署的定义，我国的大部分外来人口聚居区村庄已经是贫民窟。
但深入分析，可以发现我国的外来人口聚集区与国外的贫民窟有极大地区别。第一，形成的原因不同。拉美的巴西、阿根廷等国和亚洲的印度、巴基斯坦等国的城市，贫民窟形成的原因主要是这些国家都没有进行过深入的土地改革，大量农民没有土地，或者只有很少的耕地，在与大农场的竞争中，不少人破产。他们是被“挤进”城市的，而且在农村没有“根”，不可能回到农村。而我国的农民都平均占有承包耕地，进城农民基本上是由于城市收入高而被吸引进城的。就是说，是城市的就业机会和比农村高得多的收入，吸引这些农民到城市中来。也正是因为在城市工作比在农村务农收入高许多，他们才可以忍受那种“二等公民”的待遇。这些人在农村都有土地，有根基，在城市中生活不下去时，可以退回农村。第二，外来人口在聚集区的地位完全不同。巴西的贫民窟是外来人口聚集在公用土地而形成的。在聚集区内没有“原住民”，外来人口成为这些地区的主人。而在我国大城市的外来人口聚集区，外来人口是租住当地农民的房屋，当地农民是该地区的主人，该地区是由当地人来管理的，外来人口是该地区的客人。这两个重要区别使得我国城市中的外来人口聚集区与国外的贫民窟有着完全不同的性质。正是由于这种区别使得我国完全可以避免一些发展中国家城市化过程中呈现的贫民窟现象。
就本文以上所分析的原因，外来人口聚集区存在的问题是可以解决的，关键是要转变对外来人口的指导思想，并加强政府的管理力量和财政力量的支持。外来人口聚集区是城市外来人口的主要生活地，因此也是解决外来人口问题的主要地域。外来人口管理工作的重点应该放在外来人口聚集区的一些村庄。从这些村庄入手调查、研究和试点肯定可以找出解决问题的有效办法。
从以上分析看，以外来人口聚居区会形成贫民窟为由，反对中国大城市的发展是站不住脚的。由于中国民工聚居区与国外的贫民窟有着不同的形成原因，中国在城市化进程中只要采取正确的政策，就可以防止现在的民工聚居区变为贫民窟。所以，不应以此为由担心农民工的进入以及大城市的发展。
必须重视新生代外来工的存在
新生代外来工包括两种人：一种是那些初中或高中毕业后直接到城市就业者；另一种是在城市长大的农民工子女。近些年来已经有许多社会学家研究和关注新生代外来工。这些新生代外来工，有着与老一代农民工重大的区别以及非常突出的特点。
第一，他们只是户籍是农村人口，没有务农的经历。之所以称他们是外来工，而不称其为农民工，就是因为他们不是农民。第二，与老一代农民工相比，新生代外来工文化水平更高。在25岁以下的农民工中，基本上都是初中毕业，高中毕业者比重也在逐步增加。第三，与父辈相比，他们的吃苦和节俭精神较差，给家里寄钱已经不是他们的主要任务；他们的消费观念较为现代，他们穿着较为时尚，拥有手机、经常上网、休闲时逛街者的比重较高，不少新生代都是“月光族”；他们的民主和平等意识更加强烈，不少新生代外来工已经意识到城乡分割制度对自己是不公平的。第四，新生代外来工更加不愿意回到农村。老一代农民工在城市遇到困难时，回农村的可能性较大，因为他们有务农经历、有承包地，他们的“根”在农村。新一代中，那些出自农村者，对农村有了解，在极为困难的情况下，也可能回到农村。但那些在城市中长大的第二代外来工，既不了解农业，也不了解农村，他们的生活经验和习惯都是城市化的，回农村的可能性极小。
从以上这些社会学家对新生代外来工的研究成果中，我们可以看出解决我国城乡分割的体制要求已经日益紧迫。
再过十年，当我国大城市中的青少年中有一半以上的是这些没有身份的“本地人”，其中又有一大批都是“问题青年”时，我们该如何面对和处理？如果再过十年，城乡分割的户籍制度还不能打破，那时的社会矛盾是会非常尖锐的。为解决这个问题，企图再恢复收容制度或类似制度是没有可能的，社会的发展已经迫切要求彻底打破我国城乡分割的体制和制度，我们的政府已经不能无视这些外来人口，尤其是他们在城市中长大的后代。
自改革开放以来，城乡分割的体制已经在逐步打破。上世纪70年代末80年代初，农村实行分户经营制度，给了农民以走出农村务工经商的自由。这是实行市场经济，打破城乡分割制度的第一步。第二步是取消粮油的票证制度，使得进城农民有了在城市生活的基础。第三步是多种所有制企业制度的实行，使得农民工有了进入各种类型企业工作及自己独立经营的机会。第四步是废除收容条例，使得农民工有了在城市中居住和流动的自由。废除收容条例对农民工人身自由的解放程度是如何估计都不会过高的。
回顾这个历史过程，我们可以看到，二十多年以来我国在打破城乡分割体制上已经取得的重大成绩，但也会更加感到进一步改革的必要性。当历史已经发展到今天，对于已经享有相当大自由的农民工来讲，再恢复以前的制度，这几乎是不可能的。现在，城乡分割体制还有两方面的制度障碍：一是户籍制度，二是农民工就业、子女就学、基本社保（养老、医疗、失业）、居住等制度。后一类制度往往是附着在户籍制度上的，但实际上这两类问题是可以分开解决的。现在，各大城市，尤其是东部的外来人口流入城市和地区，对改革户籍制度顾虑较多，可能目前户籍改革的时机还不成熟，但就发展趋势讲，户籍改革是必然的。而且户籍制度一改，农民工问题就会如釜底抽薪一样，产生极强的连锁反映，一系列与户籍制度挂钩的制度都会失效，就像废除《收容条例》和颁布《行政许可法》所产生的效果一样。
各地政府在户籍制度没有改革之前，可以在居住、社保等方面，探索一些适应当地情况的改革办法。
应该如何对待产业工人的主体
根据2000年第五次全国人口普查的数据，农民工占全国工人总数的50％以上。根据中国企业联合会发布的《2003年全国千户企业管理调查研究报告》，在第二产业中，农民工占从业人员总数的57．6％，其中在加工制造业中占到68％，在建筑业中占到近80％。第三产业的批发、零售、餐饮业，农民工占从业人员人数的52％以上。根据这些数据可以肯定地讲：在数量上，农民工已经是我国产业工人的主体。
由于农民工在数量上已经成为产业工人的主体，所以，农民工的状况如何，对制造业和建筑业的发展有着重大影响，在中国已经成为制造业大国的背景下，对国家的发展也有着重要意义。
办好企业，人是第一位的因素，企业的人分为：所有者、经营管理者、技术人员和一般职工。就个人之间的比较而言，普通工人的分量较轻，但作为企业组成人员的一个重要方面讲，普通员工同样具有重要作用。这些普通工人的技术水平、负责精神、组织性、纪律性和整体观念是企业健康发展的基础之一。而工人的技术水平、负责精神、组织性、纪律性和整体观念是由企业逐步培养的，是在长期的工作实践中逐步积累的。所以要经营好企业，就要求职工队伍的稳定。
解决好农民工这个产业工人主力群体的问题，不但对地方发展有着重要意义，对全局发展的意义更重要。第一，城市化是解决农业、农村、农民问题的最主要手段。我国“三农”问题的解决，从根本上讲，就是必须减少农民，把大量农民转为非农就业的城市人口，以逐步提高农业劳动生产率、提高农民的收入。第二，目前，内需不足是制约我国经济健康发展的一个最重要因素。而巨大的城乡差别和农民工的“二等公民”地位是造成内需不足的一个重要原因。如果能使大量在城乡间来回奔波的农民工在城市定居，使在城市定居的农民工拥有基本的住房和社会保障，就将使我国数千万、以致上亿人口过上现在城市市民的基本生活。那样的话，我国人民对基本生活用品的需求将会大大增加，对经济产生巨大的拉动力。可以设想，如果在城乡间来回奔波的农民工如果都能在城市安家，我国的城市人口将会增加数亿，以家庭计，也有数千万之多，每家都买电冰箱、电视机、洗衣机，其对经济的拉动力会有多大。如果作为我国产业工人数量主体的农民工在居住、社保和收入上都能成为产业工人队伍的一员，那对中国内需的拉动是十分巨大的。第三，不少经济学家都在讲要让中等收入者成为社会的主体，但从各国的发展经验看，如果产业工人不能成为中等收入者队伍的中坚力量，那么这一目标只能是水中月、镜中花，无法变为现实。
（作者系中国经济体制改革研究会副秘书长）
